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　　【泵閥商務網 政策法規】在COP26召開前期，聯合國環境規劃署發布了最新的《2021年排放差距報告》，指出全球當前減排行動的力度不足，各國目前上報的氣候承諾依舊遠落后于實現《巴黎協定》溫控目標所要求達到的水平，并可能將全世界帶入“在本世紀末至少升溫2.7℃”的軌道，顯著偏離了實現《巴黎協定》所要求的1.5°C或2°C目標的軌道。全球氣候危機日漸嚴峻，而有效地限制溫室氣體排放急切地需要各個國家的共同努力。
 

　　我國在近年來的政策制定中體現出了愈發顯著的氣候雄心。隨著COP26的臨近，我國也陸續出臺了眾多重磅政策文件，為后續的應對氣候變化工作以及氣候談判工作的開展奠定了基礎。10月24日，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，形成了碳達峰碳中和“1+N”政策體系中作為“1”的關鍵頂層設計，統領后續全局的政策制定。10月26日，國務院印發了《2030年前碳達峰行動方案》，對我國未來十年的碳達峰行動進行了全面規劃。在COP26召開之際，本文將對《2030年前碳達峰行動方案》進行解析，分析中國碳達峰行動的重點原則和主要行動，并對中國各方落實碳達峰行動提出建議。
 

　　一、《2030年前碳達峰行動方案》的重點原則
 

　　為充分理解《2030年前碳達峰行動方案》(以下簡稱《方案》)的核心思想，我們結合《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)當中的總體要求，歸納出了《方案》中的幾大關鍵詞：
 

　　“全國一盤棋”+“分類施策”
 

　　應對氣候變化作為全人類共同面對的重大挑戰，一方面需要集中大量的資金、技術、人才等資源，予以鼎力支持；另一方面還需要協調各區域、各領域、各行業所面對的不同情況、不同稟賦，實現統籌兼顧。借助我國社會主義的制度優勢，“全國一盤棋”就是要充分調動各方積極性，集中力量辦大事，全力實現2030年前碳達峰的目標；而“分類施策”就是要結合各方的經濟基礎、資源稟賦、社會環境等情況，依據自身實際逐步完成目標任務。在前期對碳達峰碳中和工作的探索推進中，我國部分地區已經出現了運動式“減碳”的苗頭，對于工作的理解出現了偏差，這在今年7月30日舉行的中共中央政治局會議上便得到重點關注，并提出了要“堅持全國一盤棋，糾正運動式減碳”的要求。在最新發布的《意見》和《方案》兩份文件中，“堅持全國一盤棋，強化頂層設計”的表述均出現在文件的首條工作原則當中，《方案》對于地方的碳達峰行動也在正文中具體提出了“上下聯動制定地方達峰方案”的策略，體現了統籌、兼顧、協調是我國碳達峰行動中的重要原則。
 

　　“重點突破”
 

　　由于碳達峰行動對經濟社會的發展將造成深遠影響，對于碳達峰行動的推進，《方案》提出了“重點突破”的方式，即是要“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推動重點領域、重點行業和有條件的地方率先達峰”。典型的重點領域包括煤炭消費的率先達峰，也就是在“十四五”時期嚴格控制煤炭消費增長，在“十五五”時期逐步減少；在主要產生碳排放的工業領域力爭率先實現碳達峰；在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等經濟較為發達地區率先推動經濟社會發展全面綠色轉型；以及在具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點行動，率先實踐碳達峰。
 

　　“雙輪驅動”
 

　　“雙輪驅動”是要充分利用政府和市場機制的共同作用，構建“新型舉國體制”，既要貫徹國家意志，舉全國之力聚焦國家重大戰略需求，同時也要積極發揮市場的資源配置作用，發揮各類市場主體的創新活力。其表現在于，對于當前我國碳達峰行動中的重大戰略領域和技術需求，《方案》不僅對能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域的低碳轉型設置了明確的政策要求，提出了綠色低碳領域的重點創新技術，并將在未來以健全的法律法規標準和完善的經濟政策予以政策保障；同時，《方案》還提出利用全國碳市場、用能權交易市場、電力交易市場等機制予以市場主體激勵與約束，共同推動碳達峰行動的有序落實。
 

　　“防范風險”
 

　　在《意見》和《方案》的工作原則中均提及的最后一個原則，同時也是極為重要的原則便是風險的防范。碳達峰與碳中和行動對應著能源結構、產業結構以及經濟社會的重大變革，如何在變革中保證平穩過渡，保障國家能源安全、產業供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活、經濟平穩和金融穩定不受到劇烈影響，同樣是我國碳達峰行動中極為關注的重點。為此，中央多次提到的一大行動指南便是“先立后破”，即保障存量和增量的動態平衡發展，例如新能源的增量先立，有序實現落后煤電產能的替代，避免出現因減排而產生的過度限電等影響經濟穩定發展的情況；以及要防止金融機構的過度反應，避免金融資產短時大幅“抽貸”“斷貸”存量的煤電等資產而造成經濟危機。所以對于碳達峰工作，雖然控制溫室氣體排放至關重要，但同時應當認清保障國家安全和經濟發展的底線，強調防范風險的重要性。
 

　　二、《2030年前碳達峰行動方案》的十大行動
 

　　《2030年前碳達峰行動方案》作為我國對于碳達峰行動方案的總體規劃，提出了“碳達峰十大行動”，包含了43條具體工作內容，對經濟社會發展的各個領域構建了全面、細致且量化的行動方案和工作目標，對于十四五和十五五時期重點領域的細分政策出臺形成了重要的指引。行動方案的主要內容如下表所示，包括上述的“碳達峰十大行動”以及國際合作、政策保障、組織實施三方面的保障措施。

　　從碳達峰十大行動的各條內容分析，我們可以梳理得出國家對于碳達峰工作由主及次的具體安排。在行動方案中，能源是最為關鍵的領域，方案的一、二條均關注能源領域，分別針對能源結構的轉變以及能源消費強度和總量的控制。三、四、五條涉及具體產業，其中第三條關注工業的碳達峰，第四條關注城鄉建設即建筑領域的碳達峰，第五條關注交通運輸領域的碳達峰。六、七、八、九條則涉及碳達峰工作中的其他重點方面，即要發展循環經濟、開展綠色低碳科技創新、增加碳匯、開展全民低碳行動，均為輔助支持碳達峰目標實現的必要工作。最后第十條是對地方碳達峰行動的總體規劃，是為了保障各地區因地制宜、有序達峰，對于地方碳達峰工作的目標制定、戰略布局、方案設計的指導與安排。
 

　　由于《方案》中的十條行動內容覆蓋我國碳達峰實現路徑上的方方面面，本文對《方案》中提到的約束性目標做出了簡要歸納，絕大多數目標均設定了量化的指標，對未來十年的關鍵領域發展具有極強的指引作用。具體內容如下表所示。

　　(一)總體目標
 

　　我國的碳達峰路徑伴隨著明確的單位國內生產總值二氧化碳排放要求。早在2020年12月的氣候雄心峰會上，習近平總書記便提出到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上的目標。碳排放強度是衡量2030年前碳達峰目標和經濟社會高質量發展目標共同實現的重要指標。為保障碳排放強度減少的目標逐步落實，碳達峰十大行動中關于非化石能源消費比重、單位GDP能源消耗、產業結構轉型升級等多方面的部署為碳強度的降低提供了可能。根據生態環境部近日披露的數據，截至2020年底，我國單位GDP二氧化碳排放已實現比2005年下降48.4%，超過了我國向國際社會承諾的40%-45%的目標。中財大綠金院根據現有的歷史數據和預期要求對我國碳排放強度目標的實現路徑進行了測算，發現我國碳排放強度在未來十年內至少保持每年近4%的降幅才能保證目標的如期實現，且十四五期間的下降幅度要略高于十五五期間。
 

　　*圖內數據為各年度我國單位GDP二氧化碳排放量同比變化的實際值和預測值。歷史數據來源于中華人民共和國2017-2020年國民經濟和社會發展統計公報、生態環境部，預測數據由中財大綠金院根據《2030年前碳達峰行動方案》推算得出。
 

　　(二)能源領域
 

　　能源結構的清潔化轉型，即可再生能源對化石能源的替代是《方案》關注的重點之一。其重點工作包括四個方面，一是減少煤炭的使用；二是發展非化石能源，包括風電、光伏、水電、核能；三是控制油氣的消費，推進先進生物液體燃料、可持續航空燃料等替代傳統燃油，鼓勵天然氣消費；四是建設配套新能源發展的電力系統。
 

　　從煤炭消費角度來說，我國煤炭消費的總量還處于逐步上升階段，在《方案》的規劃下，預計將于十四五時期達到頂峰、并在十五五時期逐步減少，帶動煤炭在我國能源消費中的占比進一步下降。通過方案中的相關描述，可以看到對于煤電的未來發展，在保障能源安全的前提下，減量優化、供熱改造、重點用煤行業減煤限煤、禁止散煤將是主要的趨勢。
 

　　*數據來源：國家統計局
 

　　新能源的發展是《方案》中著力描寫的重要篇章。對于風電與太陽能發電，所采取的原則是“全面推進”；對于水電，開發的原則是“因地制宜”；對于核電，需要“積極安全有序發展”。此外，生物質發電、地熱能以及波浪能、潮流能、溫差能等新能源的開發利用也有所提及，也將成為我國近十年內探索發展的重要領域。國家能源局最新數據顯示，截至2021年第3季度末，我國風電和太陽能發電合計裝機容量合計5.8億千瓦，距離《方案》中要求的到2030年風光發電總裝機容量達到12億千瓦以上還有超過一倍的差距。未來十年，風光發電的裝機容量需要達到每年近8.5%的增長，水電需要在十四五和十五五期間分別新增4000萬千瓦裝機，對應現有水電裝機容量合計共增長近20%，才能滿足我國碳達峰行動方案的目標要求。
 

　　*數據來源：國家統計局、國家能源局
 

　　《方案》在能源相關的行動規劃中明顯地體現出了氣候轉型的思路，要求保持石油消費處于合理區間，且支持有序引導天然氣的使用，以及持續支持頁巖氣、煤層氣、致密油(氣)等非常規油氣資源規模化開發。此外，作為傳統燃油的替代產品，生物液體燃料和可持續航空燃料(SAF)也在《方案》中得到了大力支持。
 

　　為了匹配新能源占比逐漸提高的新型電力系統，《方案》對于社會廣泛關注的儲能系統的建設也提出了具體的建議。其中明確提出到2025年新型儲能裝機容量達到3000萬千瓦以上，到2030年，抽水蓄能電站裝機容量達到1.2億千瓦左右。對應國家近期發布的《關于加快推動新型儲能發展的指導意見》《抽水蓄能中長期發展規劃(2021-2035年)》，新型儲能將在十四五階段實現從商業化初期向規模化發展的轉變，而抽水蓄能將在后續兩個五年規劃內實現投產總規模各翻一番，儲能領域未來市場增長的空間巨大。
 

　　(三)工業領域
 

　　對于工業領域的碳達峰行動，除了在節能降碳增效環節提到的推動鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業開展節能降碳改造之外，《方案》對于重點行業的碳達峰行動還進行了詳細規劃。整體的思路為優化產業結構，加快退出落后產能。其中鋼鐵行業是“嚴格執行產能置換，嚴禁新增產能，推進存量優化，淘汰落后產能”，有色金屬行業是“嚴格執行產能置換，嚴控新增產能”，建材行業是“加強產能置換監管，加快低效產能退出，嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產能”，石化化工行業是“優化產能規模和布局，加大落后產能淘汰力度，嚴格項目準入”，體現了不同領域側重略有不同，但均為嚴格準入、控制產能的行動方案。從我國目前主要工業的產能利用率情況來看，《方案》所提及的相關行業的產能利用率在2020年來均處于85%以下的水平，最近2021年第三季度基本處于70%-80%區間，呈現中輕度的產能過剩的現象。由于工業是產生碳排放的主要領域之一，淘汰落后過剩產能，實現工業產能的轉型優化，將是助力我國碳達峰的重要工作之一。
 

　　*數據來源：國家統計局
 

　　《方案》對于工業領域的碳達峰行動僅設置了一條量化指標，即到2025年，國內原油一次加工能力控制在10億噸以內，主要產品產能利用率提升至80%以上。根據中國石化集團經濟技術研究院發布的《2021中國能源化工產業發展報告》，2020年，我國煉油能力已增長至8.9億噸/年，過剩煉油能力超過1億噸。而隨著各地煉廠建設帶來的全國煉油能力的持續攀升，產能過剩的問題也將愈發嚴峻。中石化數據顯示，2019年全國煉油行業產能利用率約74%，顯著低于世界平均82%的水平，加快化解過剩煉油產能不僅是碳達峰工作的基礎保障，也將是行業轉型升級的重要支持。
 

　　(四)城鄉建設
 

　　城鄉建設領域主要關注建筑的綠色化發展，包括提升建筑的能效水平、優化建筑用能結構以及農村用能的低碳轉型。根據中國建筑節能協會公布的數據，2018年全國建筑全過程碳排放總量占全國碳排放總量比重達到51.3%，其中建材生產階段28.3%，建筑施工階段1%，建筑運行階段21.9%，城鄉建設過程中的采購、施工、運行均將對全國溫室氣體排放產生重大影響。《方案》提出，到2025年，城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準，該要求相較于2019年全國城鎮新建建筑中綠色建筑占比65%，提出了較大的提升空間。此外，在建筑用能方面提出了城鎮建筑可再生能源替代率到2025年達到8%，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%，而對于農村建設的低碳轉型僅提出了建議性方案，并未設置明確的指標。另外對于適應氣候變化相關的城鄉建設，《方案》也提出了增強城鄉氣候韌性，建設海綿城市的方案，體現了碳達峰行動兼顧減緩和適應氣候變化工作的宏觀考慮。
 

*數據來源：住建部，《綠色建筑創建行動方案》，《2030年前碳達峰行動方案》
 

　　(五)交通運輸
 

　　交通運輸領域則是要加快形成綠色低碳的運輸方式，主要行動集中于運輸工具裝備的低碳轉型、綠色化交運體系的構建以及綠色交通基礎設施的建設三個方面。對于運輸工具裝備的低碳轉型，我們看到《方案》明確提出了積極擴大電力、氫能、天然氣、先進生物液體燃料等新能源和清潔能源在交通運輸領域的應用，并對到2030年當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例提出了達到40%左右的要求。根據汽車工業協會的統計數據，2021年前9個月，各月新能源汽車銷售占總體比例呈現顯著的增長趨勢，到2021年8月，該比例已增長至超過17%，接近《新能源汽車產業發展規劃(2021—2035年)》中對2025年設置的20%的目標。未來十年內，按照《方案》的規劃，到2030年該比例還要增長一倍至40%左右。然而按照當前的趨勢來看，新能源車的加速發展可能比預期更快，可以期待到2030年，得益于新能源汽車的蓬勃發展，加之其他陸路交通工具的能效提升，帶動陸路交通運輸石油消費在2030年前達到峰值。
 

　　*數據來源：中國汽車工業協會，《新能源汽車產業發展規劃(2021～ 2035年)》，《2030年前碳達峰行動方案》。
 

　　(六)其他
 

　　除上述重點領域的相關行動外，《方案》還特別提及了循環經濟的發展在碳達峰工作中的重要地位，明確部署了產業園區循環化發展、固廢綜合利用等具體工作。由于我國碳達峰與碳中和目標的實現必定伴隨著經濟社會的綠色化發展，資源循環利用，以及后續提到的綠色低碳科技創新、發展碳匯、全民低碳行動等均為構建綠色發展模式的重要路徑，也在《方案》得到了詳細的規劃。
 

　　三、關于落實《2030年前碳達峰行動方案》的建議
 

　　(一)地方上科學制定達峰目標和行動規劃
 

　　當前，部分地區已出現運動式“減碳”的苗頭，將“減碳”當作短期的政治任務，未能以循序漸進的方式推進，要么用力過猛，超出當前發展階段制定不切實際的行動方案；要么用力不足，徒有聲勢卻不見實效。由于缺乏科學規劃和可操作性，運動式“減排”背離了雙碳目標實現的初衷，是制約碳達峰目標實現的重要障礙。建議地方政府、企業、金融機構等相關主體首先對自身排放基礎和資源條件做好系統性的盤查，制定科學的碳達峰時間表和路線圖，并參考《方案》中提及的重點領域，逐一梳理所掌握的產業、技術或資金現狀，繼而因地制宜地制定碳達峰的行動規劃。
 

　　(二)各行業堅定有序推進能源結構與產業結構的綠色低碳化轉型
 

　　能源是影響我國碳排放最為重要的一大領域，也是關乎經濟發展和國家安全的關鍵因素，需要在保障能源安全的前提下，加快推進清潔能源對于傳統化石能源的替代，以實現能源體系的清潔化發展。鑒于我國富煤貧油少氣的資源稟賦，各地推動能源結構的轉變一方面需要減少煤炭的使用，從淘汰煤電落后產能、逐步禁止煤炭散燒、持續提高煤電能效等方面逐步限制和優化煤炭消費；另一方面需要大力發展新能源，加快建設風電和光伏發電基地，有條件的地方適度開發水電，并在確保安全的條件下發展核電。同時，新能源比例提高下的電網穩定也需要得以保障，各地應當加快構建以新能源為主體的新型電力系統，做好儲能系統建設，提高電力系統綜合調節能力。而對于工業、建筑、交通等領域的低碳發展，建議各方主體充分學習各主管部門的低碳發展規劃，從優化產能利用率、提高建筑能效、推動交通電氣化發展等維度有序開展工作，將行業碳排放控制在合理區間。
 

　　(三)深入進行綠色低碳發展實踐
 

　　碳達峰碳中和目標的實現伴隨著全社會生產生活方式的深度變革，需要各界主體建立綠色低碳的發展理念，共同推動經濟社會的轉型升級。政府機關應當全面貫徹新發展理念，摒棄依靠“兩高”項目拉動經濟增長的老路，探索助力綠色低碳經濟發展的政策與措施，踐行綠色低碳的行政方式，為社會各屆形成良好表率。企業應當堅持可持續發展的公司治理原則，重點排放企業加快實施節能降碳工程，有條件的企業積極開展綠色供應鏈管理，推動全產業鏈的綠色化轉型。金融機構應當建立綠色投資理念，逐步豐富綠色金融和氣候投融資產品和服務，加強機構金融資產的氣候風險管理，為雙碳目標實現提供充分的資金支持。同時，全體居民也應當增強節約和環保意識，通過綠色出行、避免餐飲浪費、抵制過度消費等方式降低個人的碳足跡，為我國的碳達峰碳中和目標實現貢獻力量。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 中國《2030年前碳達峰行動方案》解析